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從中美成本比較 看我國糧食政策取向

    我國糧食等農產品價格改革尚未完全成型,有些還處于試點和探索階段,這些產品價格形成機制改革需考慮的一個重要問題,就是價格如何與國際接軌,市場開放進度如何把控。筆者以美國為對比,試從兩國生產成本的角度進行分析。

    中美糧食成本比較

    經過比較發現,與美國相比,我國糧食市場主要特點是:糧食生產總成本高、糧食出售價格高、出售糧食獲得的直接收益高。

    以2014年為例,我國種植小麥總成本為每畝965.13元,是美國的3.03倍;種植玉米總成本為每畝1063.89元,比美國高53%;種植大豆總成本為667.34元,比美國高39%。上述三者平均總成本比美國高80%。我國糧食種植總成本明顯高于美國,主要體現在,人工成本、土地成本大幅高于美國。經計算,2014年我國種植小麥、玉米、大豆人工成本占總成本的33%~44%,而美國糧食種植人工成本極少。我國種植小麥、玉米土地成本占總成本的20%左右,大豆土地成本占總成本的37%,占比均與美國相當,但數值上要明顯高于美國。例如,2014年我國大豆種植平均土地成本為每畝247.7元,其中黑龍江大豆土地成本295.18元,而美國大豆土地成本在160元左右。此外,美國燃料動力費(21.83元)、固定資產折舊(88.41元)高于我國水平。

    受市場、政策等多方因素影響,2014年我國糧食出售價格明顯高于美國,其中小麥、玉米、大豆出售價格分別比美國高66%、161%、87%,長絨棉出售價格是美國的3倍。從種植效益上看,2014年美國小麥、玉米畝均虧損68.33元、86.71元,每賣出100斤虧損23.68元、6.19元,而在我國小麥、玉米種植都有畝均80元以上的直接收益。

選取我國和美國2014年主要農產品主產區的數據進行比較,得出結論基本一致。

    成本因素對市場接軌及政策取向的影響

    糧食成本因素上的差異,體現到產品上,意味著長期底部價格水平(地板價)的不同,地板價影響市場接軌,而且還會影響該國在糧食價格支持政策上花費、支出以及政策取向。

    美國對其農產品的價格支持政策復雜多樣,其中較為主要的是目標價格政策。經比較發現,長期以來,我國所確定的糧食最低收購價、臨時收儲價以及最近兩年對部分地區棉花、大豆試行的目標價格,均大幅高于當期美國目標(參考)價格水平。如,2012年美國小麥目標價格為0.16美元/公斤,約合人民幣1.006/公斤(匯率6.286),我國小麥最低收購價為102/50公斤,是美國的2.03倍;2014年,美國大豆參考價格為0.22美元/公斤,約合人民幣1.3515/公斤(匯率6.143),我國確定的東北大豆目標價格為4800/噸,是美國的3.55倍,玉米臨時收儲價、小麥最低收購價分別比美國參考價格高21.5%、82.9%。

    在目標價格水平的確定上,美、中兩國所遵循的基本原則相同,即生產成本+基本收益,其中基本收益是保障農業生產者有微利,但美國糧食生產成本較低,確保了其可以確定較低的目標價格水平。由于目標價格水平設置較低,即使近年來美國主要農產品市場價格低迷時期,其目標價格補貼也很少啟動,2002年以來,僅有花生、高地棉、大米、玉米、高粱等少數農產品啟動過目標價格補貼,大大減輕了政府直接支付現金的壓力。此外,還可以看到,美國目標價格受成本因素影響,呈階梯式小幅上升的趨勢,目標價格與市場價格二者漲跌并不一致,并沒有直接關系。

    生產成本影響地板價,進一步影響市場價格水平,而后者又直接影響國際國內兩個市場之間的價格接軌。一段時間以來,我國糧食進口多、庫存消化難,根源在于國際市場價格過低,國際糧食進口成本低于我國市場價格水平。目前,我國一些農產品取消了配額限制,大豆、棉花價格開始與國際接軌,但是,生產成本并沒有接軌,這將成為今后我國放開農產品市場的最主要掣肘。

    實施成本是政策取向重要的參考因素,美歐目標價格補貼啟動少,是該政策能持續幾十年的重要原因,從這點來看,我國高目標價格水平的方式不適合也難以長期維持。要解決這一問題,主要還需從單產和生產成本著手。目前,美國玉米單產比我國高42%,大豆單產214.3公斤/畝,約比我國全國平均單產高50%,比黑龍江省高34%。這體現了差距,但也預示著提升空間。

    美國糧食保護政策擴大了比較優勢

    美國農業支持保護制度從以價格支持為核心的農業補貼階段發展到以市場為導向的農業補貼政策階段,再到目前正實施的以收入支持為主的農業補貼政策體系,這些政策體系系統、多樣、隱含補貼大。例如,目前的體系包括:作物收入覆蓋計劃,對在收獲季節價格水平的產出不足或價格水平的下降產生的損失給予賠償;收入保險計劃,對預期收入的一定比例給予保險,賠償可以由于任何導致低于擔保水平的收入或價格的不足產生的損失,提供保險費折扣;收入保護計劃,以成本生產形式提供保險,對預期收入的一定比例提供保險,賠償因導致低于擔保水平的收入的產出或價格的不足而產生的損失。

    從澳大利亞、巴西等農業生產大國看,這些國家都有類似的一系列支撐政策,這些支撐政策加上其天然生產成本優勢,起到了增加農民收入、刺激農業生產、降低產品價格和增強農產品競爭力的作用。相比較而言,近幾年我國糧食支撐政策雖然逐年增強,但從多樣化、系統性方面,仍有不小的差距。

    政策建議

    我國糧食市場要與國際接軌,一方面要著力降低糧食生產、存儲、運輸、銷售等各環節的成本;另一方面,要提高我國糧食產品的質量,提升單產水平,建立有效的農業保險體系??紤]到糧食等農產品的戰略意義,在糧食政策取向上,應參考自身成本條件這一重要約束,在建立完善我國補貼和保險政策體系之前,對完全放開國內市場仍應保持謹慎態度。

    糧食等農產品價格改革應遵循循序漸進推進、保有中國特色的原則。一方面,每個國家有比較優勢的農產品不一樣,一個國家的糧食政策必須以維護本國糧食安全、維護本國農民利益為出發點,這就要求我們必須保有中國特色。另一方面,我國農產品當前還處于市場化轉型期,在農民市場化觀念培育、土地整合等方面,我國都還未達到美國實行目標價格前的水平,市場化改革應遵循逐步推進的原則,成熟一個放開一個。

    把降低成本作為今后糧食價格改革的重要工作。一要繼續堅定不移地走糧食規?;a的道路,加大對種糧大戶的政策扶持和引導力度。出臺鼓勵政策促進土地流轉小塊變大塊。扶持種糧大戶經營,可借鑒美國糧食生產無追索貸款的經驗,允許種糧大戶以糧食作抵押申請糧食生產貸款;對種糧大戶興修農田水利等外部特征明顯的行為,政府給予補助;提高種糧大戶產業化程度,政府為種糧大戶提供無償價格信息服務,提高其抗風險能力。

    二是推廣高效先進農機具,降低人工成本。不僅要發展大型的農機,也要發展適合山地、丘陵土地的小型農機。要加快制定和出臺農機作業標準,細化農機具購置補貼政策,鼓勵先進高效農機具的生產和銷售,促進落后低效農機具生產企業進行改革或退出市場。

    三是提高主產區糧食精深加工水平,促進原糧就地轉化,使原糧大量、集中外調,變為深加工適時外銷。

四是推動農業供給側結構性改革,提高農產品供給質量。積極發展國內種子行業,提高玉米、稻谷單產水平,通過單產彌補成本弱勢。鼓勵糧食育種的地方特性,實現糧食品種差異,突出地方化、多元化和特色化,形成民族品牌和多樣化農業,減少同質惡性競爭。

    及時建立健全我國農產品補貼政策、農業保險政策體系。長遠來看,建立收入支持為主的農業補貼政策體系應該是各國農產品保護政策的發展方向,美國對農作物施行的三大收入計劃對我國有較好的借鑒意義,可結合我國現狀推行。

    當前,我國對農業保險還存在一些認識上的分歧,農業保險業務總體發展緩慢,從長遠來看,農民收入來源發展趨勢應是以國家農業補貼為輔、商業性保險為主。一是加強農業保險立法,設定農業法定險種,逐步建立農業保險補償機制。

    由政府統一制定主要險種保單和費率,為參保農民提供較高的保費補貼。針對地區差異,可設定部分法定農業保險,法定保險的保險費在初期可由財政提供。積極籌建農業保險巨災風險準備金,推動農業保險工作納入政府績效考核體系。

    二是夯實商業保險公司的經營基礎。農業保險應以商業經營為主、政府補貼為輔,要增強保險公司的資金積累,政府應鼓勵保險公司根據新型農業經營主體的需求開發保險產品,同時適當加大支持力度。通過發展相互制、合作制保險,來滿足農民參險。加快農業保險專業人才隊伍建設。此外,可以最近洪澇災害為契機,加強培育農戶保險意識,著手設立農業保險專項賬戶,方便農戶提取賠償。

    加強宣傳,引導市場。兩個市場接軌已是大勢所趨,但我國一些地方農民觀念更新太慢,只接受價格上漲,總想著國家補貼、托底,這些老觀念應通過加大宣傳和灌輸予以解決,否則,國家財政負擔太重,將影響到農產品價格改革的成敗。

    作者單位:國家發改委價格監測中心

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